台灣的產業結構在轉型中，而台灣同時進入高齡化社會，所以勞動人口結構也正逐漸改變中，加上小家庭的盛行、養兒防老觀念的衰退及勞保與勞基退職所得的不足，造成高齡勞動人口不得不投入就業市場。面對銀髮族再度投入職場，政府曾發布下列函釋開放加保勞保:(一)勞委會台勞保三字第○一二七八九號函:「凡已領取老年給付再受僱於勞工保險投保單位之勞工，投保單位得為其辦理參加職災害保險。」(二)勞委會台八十七勞保三字第○三四六○七號函:「年逾六十歲已領取其他社會保險養老給付之退休人員，如再受僱工作，投保單位亦得依本會八十七年三月三十一日台勞保三字第○一二七八九號函示，為所屬勞工辦理參加勞保職業災害保險。」(三)勞委會台八十七勞保二字第○○三三一○號函:「有關公營事業移轉民營，原參加公保但未曾參加勞保且年逾六十歲繼續受僱工作之在職員工，為保障其工作安全及保險權益，得於其公保退保之當日起九十日內辦理參加勞保。」(四)勞委會臺八十六勞保二字第○二八六二三號函:「為利中、高齡勞工之就業，並增進其勞保權益，有關離職退保未請領老人給付之勞工，年逾六十歲再實際從事工作者，得繼續參加勞工保險。」(五)勞委會勞保三字第○九五○一一四一二○號函:「基於已領取老年給付再受任於勞工保險投保單位之委任經理人，其於執行職務過程中亦可能發生職業災害，為保障渠等之生活安全，同意得依本會前開函示，由勞工保險投保單位為其辦理參加職業災害保險。」其次，對於已在職之勞工，年逾六十歲繼續工作者，依該條例第九條第四款規定，得繼續參加勞保。

　　不過，對於年逾六十歲勞工首次加保時，該會台八十六勞保二字第○四六五一六號函中釋示，不予受理。過去也曾發生類似案例，某杜姓勞工首次加保時，因已年滿六十歲，而被勞保局認定與勞工保險條例第六條第一項規定不符，乃拒絕受理其加保。該杜姓員工依法提起行政救濟，其主張：(一)依符合憲法第一百七十條及中央法規標準法第四條的勞工保險條例第六條第一項並未規定「年滿十五歲以上六十歲以下之勞工始得參加勞工保險」。(二)中華民國法律並未規定「因已滿六十歲，且以往無投保紀錄，依規定不得辦理加保」。(三)勞保條例中未明文規定六十歲以上勞工不得加保，勞保局不受理六十歲以上勞工首次加保，已侵犯勞工加保勞保的權益，違反該條例第一條之立法宗旨。(四)勞保條例施行細則第二十五條規定不符合大法官解釋意旨，勞保局依據違法之命令所作成之處分，當然違法。

　　勞工保險局則主張：(一)依照勞工保險條例第六條、第八條規定略以，年滿十五歲以上，六十歲以下，受僱於公、民營工廠、公司、行號等事業單位之員工，應以其雇主為投保單位參加勞工保險為被保險人。又同條例第九條第四款及同條例施行細則第二十五條規定，被保險人為在職勞工，年逾六十歲繼續工作者，得繼續參加勞工保險；被保險人離職退保未請領老年給付，於年滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷未逾二年者，得由其所屬投保單位辦理加保。(二)杜姓員工係二十一年四月十七日出生，八十六年三月十九日由和○產物保險代理人有限公司申報加保。加保時已年逾六十歲且以往無加保紀錄，與前開規定不符，乃刪除其加保。(三)其另於八十二年五月十三日由財團法人塑膠工業技術發展中心籌備處申報加保，當時因已年滿六十歲，且以往無加保記錄，與規定不符，亦經認定不得加保。

　　行政法院判決杜姓勞工敗訴，其於八十七年度判字第二五七七號判決中主張:「按年滿十五歲以上，六十歲以下受僱於僱用五人以上公司、行號之勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險，為勞工保險條例第六條第一項第三款所規定。又年逾六十歲繼續工作之在職勞工，或被保險人離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷未逾二年者，依同條例第九條第四款及同條例施行細則第二十五條規定，得繼續參加勞工保險或辦理加保。本件和○產物保險代理人有限公司於八十六年三月十九日申報原告參加勞工保險，依其勞工保險加保申報表所載，原告係二十一年四月十七日出生，已滿六十歲並未曾加保，此為原告所不爭執，其並非年逾六十歲繼續工作之在職勞工，或離職退保未曾請領老年給付且保險年資中斷未逾二年而再從事工作者，則被告不准其辦理加保，暨監理會對其申請審議予以駁回，揆諸首揭說明，並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予以維持。原告雖主張勞工保險條例並未規定須六十歲以下始得參加勞工保險云云。惟查原告加保時已年逾六十歲且已往無加保紀錄，而勞工保險係屬社會保險，並依保險學理而設計，係以十五歲以上，六十歲以下之勞工為強制投保對象，勞工保險條例明定年逾六十歲之勞工，以其仍在職繼續工作，或滿六十歲後再從事工作，保險年資中斷未逾二年且未請領老年給付者，始得續保或再加保，原告不合於該等條件，被告自無從受理其加保。況查原告曾於八十二年五月十三日由財團法人塑膠工業技術發展中心籌備處申報加保，因其已年滿六十歲，以往無加保記錄，與規定不符，不得加保，經被告予以刪除。原告不服循序申請審議、訴願、再訴願，並提起行政訴訟，經本院裁定原告之訴駁回在案，亦有本院八十六年度裁字第一一七號裁定可參。末查勞工保險條例施行細則第二十五條，係對勞工保險年齡之補充規定，與同條例第十二條保險年資併計之規定，並無牴觸，原告主張前者違法云云，容有誤會，亦不足採，併予指明。」該勞工不服前揭判決，乃又提起再審之訴，復經行政法院八十八年度判字第三八九五號判決駁回:「本件再審原告因勞保事件，提起行政訴訟，原判決以：「按年滿十五歲以上，六十歲以下受僱於僱用五人以上公司、行號之勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險，為勞工保險條例第六條第一項第三款所規定。又年逾六十歲繼續工作之在職勞工，或被保險人離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷未逾二年者，依同條例第九條第四款及同條例施行細則第二十五條規定，得繼續參加勞工保險或辦理加保。本件和興產物保險代理人有限公司於八十六年三月十九日申報原告參加勞工保險，依其勞工保險加保申報表所載，原告係二十一年四月十七日出生，已滿六十歲並未曾加保，此為原告所不爭執，其並非年逾六十歲繼續工作之在職勞工，或離職退保未曾請領老年給付且保險年資中斷未逾二年而再從事工作者，則被告不准其辦理加保，暨監理會對其申請審議予以駁回，揆諸首揭說明，並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予以維持。原告雖主張勞工保險條例並未規定須六十歲以下始得參加勞工保險云云。惟查原告加保時已年逾六十歲且以往無加保紀錄，而勞工保險係屬社會保險，並依保險學理而設計，係以十五歲以上，六十歲以下之勞工為強制投保對象，勞工保險條例明定年逾六十歲之勞工，以其仍在職繼續工作，或滿六十歲後再從事工作，保險年資中斷未逾二年且未請領老年給付者，始得續保或再加保，原告不合於該等條件，被告自無從受理其加保。況查原告曾於八十二年五月十三日由財團法人塑膠工業技術發展中心籌備處申報加保，因其已年滿六十歲，以往無加保紀錄，與規定不符，不得加保，經被告予以刪除。原告不服循序申請審議、訴願、再訴願，並提起行政訴訟，經本院裁定原告之訴駁回在案，亦有本院八十六年度裁字第一一七號裁定可參。末查勞工保險條例施行細則第二十五條，係對勞工保險年齡之補充規定，與同條例第十二條保險年資併計之規定，並無牴觸，原告主張前者違法云云，容有誤會，亦不足採，其起訴意旨並無理由」，遂予駁回。核其適用法規與該案應適用之現行法規正相符合，與解釋、判例亦不生牴觸。查勞工保險條例明定年逾六十歲之勞工，以其仍在職繼續工作，或其離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，保險年資中斷未逾二年且未請領老年給付者，始得續保或再加保，此觀諸勞工保險條例第六條、第九條及其施行細則第二十五條規定甚明，再審原告仍執詞稱憲法或法律未規定六十歲以上勞工不得參加勞保云云，核屬其一己之歧異見解。又該條例施行細則係法律授權主管機關訂定，該施行細則第二十五條所定內容，與母法勞工保險條例第六條、第九條規定意旨均無違背，再審原告指該細則第二十五條逾越母法範圍，與司法院釋字第三一三號解釋不符等語，亦有誤解，依首開說明，尚難謂原判決適用法規有何錯誤。」

　　對於勞委會台八十六勞保二字第○四六五一六號函及行政法院之見解，本文無法認同。該函釋不只違反「法律保留原則」及「平等原則」，同時也已牴觸憲法第一百五十三條、第一百五十五條與增修條文第十條所揭示之「保護勞工、實施社會保險、國家應重視社會保險等社會福利工作」等精神，更與勞保條例第一條「保障勞工生活、促進社會安全」的立法宗旨不符。從勞保條例全部條文來看，該條例並未明文規定「年逾六十歲勞工首次加保者，不予受理」，該條例第六條第一項僅規定受僱於「僱用五人以上之公民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場、交通、公用事業、公司、行號、新聞、文化、公益及合作事業」或「依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工、受僱從事漁業生產之勞動者、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者、無一定雇主或自營作業而參加漁會甲類會員」而符合「年滿十五歲以上，六十歲以下之勞工」者為強制投保對象，反面解釋，年滿六十歲以上者，不論是否為首次加保，則非屬強制投保對象，而應視為自由加保對象。另，符合該條例第八條第一項所列舉之第三款「實際從事勞動之雇主」及第四款「參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員」，均得參加勞保，而本條並未對這二類人員之參加勞保加諸年齡上限制，故本於「保障勞工生活，促進社會安全」的勞保宗旨，對於年逾六十歲勞工首次加保，勞保局應予受理，方為適法，否則無異侵犯其加保勞保的權利，也勢必引發未來層出不窮的行政救濟案例。又中央法規標準法第五條「關於人民之權利義務者應以法律定之」，同法第六條又自反面規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，此外，「命令不得牴觸憲法或法律」、「命令與憲法或法律牴觸者無效」、「法規命令有下列情形之一者無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」分別為中央法規標準法第十一條、憲法第一百七十二條及行政程序法第一百五十八條第一項第一款與第二款之規定。而司法院釋字第三六七號解釋文更指出「……有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。……」由此以觀，攸關人民權利之限制者，應以法律來規定，而不得以行政命令來加以規範，且若法律概括授權行政機關就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則規範時，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，另行政機關為執行法律依職權所發布之命令，也應遵守前述原則。退步言，法律若受權行政機關就執行法律有關之細節性、技術性之事項以行政命令規範時，亦須符合「授權明確性原則」，乃觀諸勞工保險條例第六條及第七十七條條文內容，就攸關加保權利之被保險人資格部分，或未有任何授權規定，或僅為摡括授權。勞工依法參加勞工保險其因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於投保資格，係屬勞工因保險關係所生之權利事項，攸關勞工權益至鉅，對其投保資格權利之限制，應以法律定之，且須符合憲法第二十三條之規定，若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，且須符合「授權明確性原則」，始為憲法所許。勞委會台八十六勞保二字第○四六五一六號函關於年滿六十歲勞工首次加保不予受理之規定，增加勞工保險條例所未限制之被保險人資格，已逾越母法，也與保護勞工之意旨有違，前揭函釋應不予適用。其次，依勞保條例第九條第三款「在職勞工，年逾六十歲繼續工作者」得繼續參加勞工保險或勞保條例施行細則第二十五條「被保險人離職退保未請領老年給付，於滿六十歲後再從事工作，其保險年資中斷未逾二年者，得由其所屬投保單位辦理加保。」的規定，亦無從推論勞保局得因勞工年逾六十歲首次加保而不予受理，更何況勞保條例施行細則第二十五條之規定恐亦有違憲之虞。再者，對於同樣在六十歲以前從未投保過勞保而參加公保，於其因公營事業移轉民營而繼續受僱者，卻得於公保退保之當日起九十日內辦理參加勞保，然獨排除年滿六十歲未曾保過公保而首次加保勞保之被保險人資格，顯有歧視對待而違反平等原則。末者，就立法技術而言，勞保條例第六條係規定「年滿十五歲以上，六十歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人」，而非「年滿十五歲以上，六十歲以下之左列勞工，始得以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人」，亦非如就業保險法第五條以但書規定將特定人員排除不得參加就業保險。

　　有鑑於此，本文呼籲，有關年逾六十歲勞工首次加保不予受理的行政函釋，主管機關應盡速加以廢止，並回歸依法行政的正途，始克落實憲法及勞保精神，同時避免無謂之行政救濟資源浪費或戕害人民對行政、法律之信賴，讓這些年邁的高齡勞動人口藉由提供勞務貢獻國家經濟之際，得享有最起碼的勞保保障，同時也可使僱用這類勞工的投保單位經由加保減輕職災補償的財務負擔。當我國政府一再強力向人民訴求「國家正常化」之際，主管機關也應秉持相同精神讓「勞保正常化」，而政府再三標榜台灣是「人權立國」，則對於年逾六十歲勞工首次加保勞保的人權，更不應該視而不見、任意踐踏，否則有害「台灣人權立國」之美名，尤其政府傾全國行政資源並號召全國人民共同呼籲聯合國給台灣一個機會，將台灣視為一個國家而得成為會員國之際，本文也要沈痛疾呼政府給年逾六十歲勞工一個加保勞保的機會。(註一)

       註一:欣聞勞委會主委盧天麟表示:「所有勞工都能加入勞保，是勞保的基本精神，也是我個人的目標。」於是有感而發而改寫本文，前引盧主委談話內容見自由時報，換職業駕照須加入勞保，惹反彈，記者洪素卿台北報導，2007年10月24日A9版。

中華人事主管協會理事暨資深講師  簡文成 2006.04.12撰擬
                                                                          2007.10.24修改